四川省绿色发展促进会

导读

全民所有自然资源资产是国民经济和社会发展的根本源泉，是生态文明建设的空间场所和主阵地。2018 年，国务院机构改革关于自然资源管理“两统一”职责的论述，为新时代全民所有自然资源资产管理指明了方向。按照中央生态文明建设的总体部署，今后应着力健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，科学划分中央与地方的责权利边界，统筹山水林田湖草系统治理，实现国土空间的集约高效利用，保障经济高质量发展。因此，加强自然资源产权理论研究，完善全民所有自然资源资产管理体制，借鉴经典案例经验，对于委托代理机制试点和地区的权益管理工作意义重大。

一、完善思路

集中统一行使全民所有自然资源资产所有者职责是我国自然资源管理体制发展的新阶段。马永欢认为应从5个方面构建全民所有自然资源资产管理体制改革的基本思路。

以十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和十三届全国人大一次会议表决通过的《国务院机构改革方案》为依据，积极顺应自然资源部统一行使两项基本职责的要求，通过完善资产管理体制的方式，着力解决自然资源资产所有者不到位、保护不严格的问题。

以跟踪美国、加拿大、澳大利亚和俄罗斯等资源大国自然资源资产管理新动向为借鉴，梳理完善自然资源资产管理体制的演变态势，总结基本特点，凝练可供我国借鉴的典型经验。

在总结我国自然资源资产管理体制历史沿革的基础之上，深度剖析存在的突出问题，构建系统完整、运行高效的自然资源资产管理体制。

加快落实中办、国办关于印发《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》的有关要求，强化全民所有自然资源资产管理职责的整合力度，确保按期到位，细化全民所有自然资源资产所有者的基本职责，制定职责清单。

深化自然资源资产管理的有关理论研究，夯实理论基础，构建以产权理论为基础的自然资源资产产权体系。

国家作为全民所有自然资源资产的所有者，应当履行以下 6 个方面的基本职责。

国家作为所有者，应制定全民所有自然资源资产的调查和核算标准；开展全民所有自然资源资产调查和统计核算，建立资产账户；组织编制自然资源资产负债表，掌握各类自然资源资产的数量、质量、价值、分布和变动情况，实时动态掌控全民所有自然资源资产的“家底”。

负责制定全民所有自然资源资产登记标准、登记制度和登记办法；对全民所有的自然资源资产，建立统一的登记平台，实现登记信息标准的统一、数据标准的统一和数据共享；开展全民所有自然资源资产的登记与发证工作，明确占有、使用的权利关系。

国家作为所有者，应以用途管制制度为依据，编制全民所有自然资源资产开发利用和保护规划；推进各类自然保护地的清理规范和整合，统一履行国家公园等各类自然保护地的管理；按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，编制全民所有自然资源资产分级行使所有权的资源清单，明确分级行使所有权的数量和空间分布范围。

国家作为所有者，应建立统一规范的自然资源资产市场体系，建立有偿使用制度；依法行政许可，组织实施全民所有自然资源资产出让、转让和租赁管理；依据国家发展规划、战略和宏观经济调控政策，负责全民所有自然资源资产的市场配置。

国家作为所有者，应完善全民所有自然资源资产收益征缴机制和激励机制，确保足额征缴；组织实施全民所有自然资源资产出让、出租等收益征收；按照“收支两条线”的管理思路，合理划分中央与地方的收益分配比例，优化资金使用结构，优先保障全民所有自然资源资产的调查、规划和管护等，推动实现资产收益。

国家作为所有者，应制定全民所有自然资源资产处置办法，建立以有偿使用为核心的资产处置制度，维护全民所有者的权益。

2017年以来，南平市率先开展了健全国家自然资源资产管理体制试点。试点目标包括：一是由自然资源资产管理机构集中统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，明确所有权人主体地位，解决所有者不到位及碎片化管理的问题；二是创新自然资源所有权实现形式，全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿使用制度，落实所有权人权益；三是实现所有者职责和监管者职责相分离、相互制约，实现对自然资源资产更加严格的保护。试点任务包括剥离职责，设置机构，探索不同层级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权实现形式，创新自然资源全面所有权实现形式。

经中央编办和福建省委机构编制委员会批准，将福建省、南平市两级国土资源、农业、林业、水利等相关部门承担的全民所有自然资源资产所有者相关职责剥离，整合交由新设立的福建省自然资源资产管理局、南平市自然资源资产管理局统一行使，其主要职责包括：具体承担福建省人民政府委托的相关国有自然资源资产管理工作；负责在职责范围内对全民所有的土地、矿产、森林、水等各类自然资源资产行使所有权；在符合国土空间用途管制的前提下，履行占有、使用、收益和处分的权利；建立以有偿使用为核心的资产处置制度；依法获取资产收益并按照非税收入管理有关上缴的公共财政，推动实现全民共享等。

南平试点突出问题导向，首先解决长期以来国有自然资源分散管理、政出多门的突出矛盾，其次破解自然资源数据分散凌乱、交叉重叠、标准不一的难题，探索开展自然资源资产清产核资工作，基本摸清核实了自然资源资产家底。

一是编制自然资源资产“一套表”，建立国有自然资源实物账本。为掌握南平土地、矿产、森林、水等各类国有自然资源情况，建立了资源目录清单，以创新技术规范、建立统计制度为重点，推进相关工作。

二是利用自然资源“一张图”，突破多源自然资源数据融合技术壁垒。主要做法是在收集各类信息数据的基础上，形成自然资源“一张图”。同时针对各类数据库坐标体系不统一、比例尺不一致等问题，创新技术路线，通过分类设计、分层处理等技术手段，将各类数据以不同存储方式入库，实现数据的衔接与整合。

三是建立自然资源价值账本，构建自然资源价值核算体系。在建立自然资源实物账本基础上，为掌握资源变化情况，并体现生态价值，开展自然资源价值核算试点，建立自然资源“一本账”。例如：在武夷山试点区内分广义和狭义两个类型研究了构建价值核算体系的思路和方法，对广义生态产品(茶叶、有机蔬菜、生态水果等)，把重点放在生态溢价的价格体现上；对狭义生态产品(各类湿地、保护区、公园等)，因其生态服务价值的外部性，把重点放在服务价值的内部化上。通过建立核算指标体系，将服务价值量化显化，后续建设指标交易市场，推动服务价值货币化实现。

一是探索开展国有自然资源资产登记，落实所有权主体。初步探索了自然资源登记单元的设定及划分方法，研究拟定了登记单元号编码规则，创立了首页汇总分页详记的分层登簿模式，并对原有登记簿样式进行了补充完善，颁发了国有自然资源确权登记“一本证”。例如：在浦城县选择了产权归属清晰的两处大中型矿产资源和一处水库作为国有自然资源确权登记对象，梳理细化登记程序，实现了以自然资源部门为所有权代表行使主体的自然资源确权登记，取得良好效果。

二是创新实现形式，探索更好实现所有者占有、使用、收益、处分等权利权益。在已有自然资源资产有偿使用制度基础上，南平市围绕落实所有者权益，以及充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，促进自然资源资产转化，积极探索自然资源资产和生态产品价值实现形式。主要包括：

• 搭建运营平台，高效组织资源要素
• 创建资源品牌，叠加生态“溢价”
• 导入生态产业，实现生态产品价值变现
• 量化服务价值，探索健全指标交易体系
• 开展建设性保护，提升自然资源资产价值

一是构筑基于大数据和“互联网+”的自然资源管理与服务平台，建成南平市国有自然资源管理“一个平台”。

二是探索国土空间“多规合一”，建立不同规划间的矛盾协调反馈机制，推动“多规合一”成果与法定规划的联动修改。

三是聚焦中央、省环保督察等多渠道的反馈问题，强化制度集成，促进严格保护、科学利用。推动群众反映强烈的问题快发现、快解决、快落实。

四是充分运用卫星遥感、视频监控等高新技术手段，建设智慧国家公园平台，全面提升管理水平。例如：推行生态巡查监管治理机制，整合部门资源，推进一体巡查、联防共治。建立生态补偿机制，设定生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助等11项补偿内容，并按林地类别予以管控补偿等。

五是编制自然资源资产负债表，开展覆盖到乡镇的领导干部自然资源资产离任审计，创新领导干部自然资源资产离任审计办法。

图2 南平武夷山（网络）

南平市作为全民自然资源资产管理体制改革的首批试点，对健全国家自然资源资产管理体制“是什么、干什么、怎么干”给出了有参考价值的答案，在市、县级层面的职责定位、思路举措、有效做法等方面，从理论逻辑与具体实践相结合上做出了积极的探索，提供了有益的启示。南平市“生态银行”试点被中央改革办和国家发改委作为优秀案例；领导干部自然资源资产离任审计“南平方法”，被审计署作为改革“抓得好、抓得实、抓出成效”的全国典型，其做法和经验予以推广。建议各地在开展委托代理机制试点过程中要重视自然资源产权等理论体系研究，完善全民所有自然资源资产管理体制，基于地区实际探索亮点实践，聚焦基础性、关键性试点事项和突出矛盾，推动面上工作，构建形成“理论一实践一总结（理论）一再实践一再总结（理论）”的螺旋式上升工作方法，助推履行所有者职责，落实所有者权益。