四川省绿色发展促进会
编者按
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称《意见》），提出完善生态环保信用制度。
从环境信用评价，到环保信用评价，再到生态环保信用制度，这一全新的表述预示着什么？
从无到有，生态环保信用制度又经历了哪些发展阶段？
地方在实践探索中有没有好的经验做法值得借鉴？
当前，为促进畅通国内大循环、形成新发展格局提供支撑保障，生态环保信用制度建设还存在怎样的不足，该如何完善？
从本篇起，中国环境APP产业经济频道推出生态环境信用制度系列解读，特邀生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员李萱，北京信用学会副秘书长、首都师范大学信用立法中心研究员薛方以专家视角对《意见》进行解读。
生态环保信用制度建设即将迈入新发展阶段
中国环境报：近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，提出完善生态环保信用制度。“生态环保信用制度”的提法是首次出现吗？目前，生态环保信用体系建设进展如何？
李萱：生态环保信用制度是一个全新的表述，从环境信用评价，到环保信用评价，到生态环保信用制度，不同的政策表述体现了制度发展的不同阶段。
我国生态环保信用制度经历了探索起步、快速发展、规范聚焦、深入融合阶段。目前，基本建立了以环保信用评价方法、信用信息公开和共享、信用修复与信用承诺、信用评价结果应用为四大支柱，覆盖生态环境监管、绿色金融、价格税收、诚信文化等多元应用场景的环保信用评级体系。
探索起步阶段。生态环保信用制度肇始于上世纪九十年代末。20世纪90年代末，企业环境守法成本高、违法成本低现象较为突出，为促进企业遵守环保、加强污染治理，推动公众参与，镇江市和呼和浩特市在世界银行帮组下试点研究和探索企业环境信息公开化制度，对企业环境行为进行评价。2005年，原国家环保总局总结地方工作经验，发布《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》，推动各地开展企业环境行为评价。2011年10月，国务院印发《关于加强环境保护重点工作的意见》，明确提出“建立企业环境信用评价制度”。
在国家政策指导下，一些地方加快推进环保信用评价。比如，2006年1月，原广东省环境保护局发布《广东省环境保护局重点污染源环境保护信用管理试行办法》，并于2008年2月20日首次公布企业环境信用。2008年5月，河北省发布《河北省重点监控企业环境行为评价实施方案（试行）》。
这一阶段，生态环保信用制度建设开始起步，政策重点在于推动建立起环保信用评价工作体系，通过政策试点的方式基本明确了评价主体、评价对象、评价指标、评价方法等。环保信用评价主体为生态环境部门，评价对象一般局限在重点排污单位、环境风险较高的单位；评价指标一般包括污染排放指标、环境管理指标、社会影响指标。环境行为评价结果主要应用在两个方面，一是环境部门根据评价结果开展分级分类管理；二是评价结果纳入银行信贷投放流程，银行业金融机构将其作为审批贷款的必备条件之一。
快速发展阶段。2013年12月，在总结地方工作经验的基础上，原环境保护部会同发展改革委、人民银行、银监会制定了《企业环境信用评价办法（试行）》，对企业环境信用评价做了比较详细的规定，《企业环境信用评价办法（试行）》是对过于十多年来环境信用评价实践的总结和肯定。2015年《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》提出完善企业环境信用评价制度、探索企业环境信用承诺制度、加强企业环境信用信息系统建设等要求。我国生态环保信用制度进入快速发展阶段。
对于信用信息的立法同步开展。2014年新修订的《》规定，企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息应当记入社会诚信档案，违法者名单应当及时向社会公布。《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》提出了信用信息管理条款，为实施环保信用评价、建立生态环保信用制度提供了法律依据。
环保信用评价的应用措施得到进一步深化和发展。2016年，国家发展改革委、人民银行、原环境保护部等31部委联合印发《对环境保护领域失信生产经营单位及相关人员实施联合惩戒的备忘录》。2017年，党的十九大报告中明确提出“提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”。健全环保信用评价制度成为落实十九大报告的重要任务举措在各地予以重点推进。
这一阶段，生态环保信用制度快速发展，各地结合其生态环保工作特点，制定并实施具有地方特色的环保信用评价管理政策，在评价指标的设定、评价结果的运用等方面大胆创新，并积极运用管理信息系统开展信息公开和信息共享。特别是深化应用评价结果，依法依规运用信用约束手段，构建政府、社会共同参与的跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制。对环保领域违法失信单位和人员，由有关部门联合实施限制市场准入、行政许可或融资行为，停止优惠政策，限制考核表彰等惩戒措施。环保信用评价逐渐开始作为一种新型生态环境监管机制发挥作用。
规范聚焦阶段。环保信用评价经过多年试点实施，已经形成了一套较为稳定的工作框架和政策体系。但是，由于各地环保信用评价管理政策的立法位阶相对较低，其内容在依法依规方面还有待进一步完善。特别是，当评价结果被作为行政许可或融资行为，停止优惠政策，限制考核表彰等惩戒措施的依据时，如何更好地保护企业合法权益、维护市场公平竞争、优化营商环境，就成为一个较为突出的问题。
这一时期，国家在社会信用体系建设领域提出目录制管理和清单式管理的思路。《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）等文件提出明确界定公共信用信息范围，将行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等（以下统称行政机关）掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。各地环保信用评价随着社会信用体系的规范化发展不断健全、完善，很多地方也公布了生态环保领域的信用信息目录。
2021年《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求全面实施环保信用评价。国家发展改革委、生态环境部研究起草了《关于全面实施环保信用评价的指导意见（征求意见稿）》，于2021年向社会公开征求意见，该征求意见稿明确体现出依法依规开展环保信用评价、规范环保信用评价流程、规范和统一环保信用评价标准的政策导向。此外，《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》中均纳入了生态环境领域的公共信用信息基础目录与惩戒措施。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《排污许可管理条例》等法律中规定了信用管理条款，将生态环境服务机构的信用监管纳入法制化轨道。
这一阶段，生态环保信用制度的主要特点，一是各地环保信用评价的评价对象范围逐渐扩大，越来越多的市场主体参与到环保信用评价中；二是环保信用评价的标准和评价程序向规范化方向发展，评价标准以生态环境违法违规行为信息为主，各地注重在评价过程中保护市场主体的相关权益，优化营商环境。三是很多地方开始探索建立环保信用修复机制，鼓励开展环保信用承诺，大力培育市场主体的环保诚信文化。很多地方在政务服务过程中开始探索实施“容缺受理”、“告知承诺”等方式，对于培育全社会层面的生态环保诚信文化具有积极意义。
深入融合阶段。生态环保信用制度从探索起步开始，经历了二十余年的发展历程，已经成为生态环境监管的重要抓手，是推动市场主体履行生态环境保护责任的重要手段，有利于引导市场主体严格遵守生态环境领域法律法规，推动形成公平竞争的市场秩序，促进生态环境治理体系和治理能力的现代化。2022年3月《意见》的印发，在新形势下，我认为，生态环保信用制度建设将会进入深入融合阶段，充分发挥制度创新作用，与国民经济体系各方面各环节深度融合，进一步发挥生态环保信用对提高资源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解风险的重要作用，为促进形成新发展格局提供支撑保障。
生态环保信用制度涵盖了更为丰富的内涵
中国环境报：《意见》对今后生态环保信用制度建设提出了哪些新的指引和要求？
李萱：作为一个全新的表述，生态环保信用制度涵盖了更为丰富的内涵。
首先，推动全面实施环保信用评价，促进全国统一大市场建设。统一评价对象、评价方法，规范评价流程，完善信用修复，破除环保信用评价发展的不均衡不充分现象，推动环保信用评价互信互认，建立健全以生态环保信用为基础的新型监管机制。
其次，以完善的生态环保信用制度促进畅通国内大循环。一是加强环保信用评价结果共享运用，提高资源配置效率，降低制度性交易成本；二是聚焦实现碳达峰碳中和要求，完善全国碳排放权交易市场制度体系，加强登记、交易、结算、核查等环节信用监管；三是完善生态环境服务市场信用监管机制，发挥政府监管和行业自律作用，建立健全对排放单位弄虚作假、中介机构出具虚假报告等违法违规行为的有效管理和约束机制。
第三，以信用风险为导向优化配置监管资源，在生态环保等重点领域推进信用分级分类监管，提升监管精准性和有效性。一是建立健全生态环保信用风险识别机制，推动企事业单位环境信息依法披露，完善环保信用信息管理机制；二是对分级分类监管措施进行类型化处理，依法依规开展分级分类监管；三以分级分类监管促进市场主体优胜略汰，推动高质量发展。
原题为：专家谈生态环保信用制度建设①| 生态环保信用制度建设即将迈入新发展阶段