四川省绿色发展促进会

从历史的角度看，可以对比中国与美国控制污染进程：美国从1970年颁布了《清洁空气法案》，并开始治理空气污染；研究发现，美国花了20多年的时间和若干次经济衰退才将其平均空气污染减少了37%。而中国只用了七年时间就实现了差不多的目标，并且在此期间保持良好的经济增长。

与此同时，中国丰富的政策实践、独特的制度背景和质量日趋完善的数据也为研究者们提供了许多进行可信的定量研究的机会。近年来，一系列高水平研究利用高质量的微观数据和各类巧妙的准实验研究设计进行因果识别，估计了空气质量改善所带来的收益。这些收益不仅包括降低心脑血管和呼吸系统疾病的发病率和死亡率、延长预期寿命等生理健康方面的收益，还包括减少空气净化器和口罩购买等防护性开支、提高个人认知能力和心理幸福程度、促进劳动生产率和企业生产率等。

基于这一批研究的结果，我们可以粗略估算出中国在2013到2020年间的空气质量改善带来了巨大的收益。例如，根据笔者与合作者的一项研究（Greenstone, He, and Lee，2022）， 相比于长期暴露在2013年的空气污染中，如果2020年的空气质量如果能够一直保持下去，将让中国人平均预期寿命增加了2.2年（其他条件不变的情况下）。同时，以2020年GDP作为基准，中国每年因空气污染导致的就医成本会减少1275亿元（根据Barwick et al. (2018) 的研究进行估算），针对空气污染的防御性支出会减少941亿元（根据Ito and Zhang (2020) 的研究进行估算），制造业和服务业的GDP因为劳动生产力的提高增加约1.1万亿元（根据He, Liu, and Salvo (2019) 与Chang et al. (2019) 的研究进行保守估算）。

从宏观的角度来看，因环境质量的显著改善而带来的劳动生产率提高和人力资本的改善一定程度上有助于解释为什么中国企业能在面对更加严格的环保政策和非常不利的国际政治经济环境同时，依然保持极高的国际竞争力。也就是说，尽管更严格的环保措施让企业的生产成本增加了，但由于环境质量改善带来的人力资本的提高，一定程度上抵消了因减排需要而造成的生产率损失。

二、中国污染治理模式的“一般性”与“特殊性”

中国过去几年的政策实践为其他深受污染困扰的国家提供了一个模板，说明通过实施有效的环保政策是能够在短期时间内大幅减少污染、迅速改善环境质量的。笔者认为，在中国环境治理取得的巨大成就的背后，既有其一般性，也有其特殊性。总结这些异同可以帮助其他更好的认识中国环境政策的实践，从而学习和借鉴其优缺点。

首先，我们关注那些具有一般性特征的政策实践。第一，中国的环境管制设计覆盖面广，对所有主要污染源都进行有效控制。以空气污染为例，由于居民供暖需求、出行需求、企业的建设和生产需求，很大程度上都依赖于化石能源的使用，因此也都是空气污染的主要来源。政府针对每一个方面都出台了具体的政策，形成了一套综合的防治方案。例如，北方的供暖从以前主要依靠煤炭、现在则在逐渐被天然气和电力取代，这极大减少了取暖导致的污染物排放。为了降低机动车排放，国家逐步提高了油品质量、机动车排放标准，并积极推动电动车的普及。生产建设方面，政府不断制定严格的环境保护和排放标准，对重污染企业进行生产限制甚至完全关停。同时，在发电端，政府鼓励和推广使用清洁能源、并利用特高压等大规模基础设施输送清洁能源等。这样综合的防治方案可以有效地避免污染物跨行业跨部门跨区域的外泄问题，能够在短时间内迅速降低污染物的排放。

第二，中国的环境治理充分依赖于科学证据和数据决策。例如，为了分析雾霾形成机理，环境生态部与科技、农业农村、卫生健康、气象、中科院和高校等多部门和单位协作，分析大气重污染成因和来源、讨论重点行业和污染物排放管控技术。同时，推广空气污染自动监测、水质自动监测、污染物排放实时监测等，建设综合立体观测网和数据采集与共享平台，供公众使用。数据透明度的提高能够显著减少地方官员的道德风险问题（如篡改数据等行为）。此外，监管者还充分利用科研力量，设立类似“一市一策”这样的跟踪研究机制，组织相关优秀科学家对每个城市的污染治理进行科技帮扶，提高政策制定的精准性。

第三，中国的政策制定者也十分强调公众参与的重要性，积极鼓励民众参与到环境治理中来。例如，在此期间，环境生态部设立“全国生态环境投诉举报平台”，并要求各级环保机构设立微博、微信公众号等社交平台。居民可以透过这些平台像地方监管机构投诉他们在生活中看到的遇到的环境违法行为。已有的一些研究表明，这样的投诉的确能够显著降低违规企业的排放（Buntaine et al. 2022）。同时，中央派出了数千个督导检查组对地方政府的减排表现进行验收，并广泛的接受人民群众的投诉和举报。以上这些方面，都可以被其他深受污染困扰的发展中国家借鉴。

但与此同时，我们也需要注意到中国环境保护和治理实践的特殊性。首先，很多其他国家不具备强有力的政府协调能力。污染的治理通常需要跨区域的合作，如果缺乏顶层协调的话，地方比较容易出现“推诿扯皮”的情况，而这在很多国家执行环保政策时非常常见。具体来说，在中国，这种跨区域外部性和相应的协调问题，通常能够通过中央政府以比较低成本的方式进行解决。其次，中国有较为独特的官员问责和评价机制，这保证地方政府有积极性治理环境。在治理污染的过程中通常将地方官员的晋升联系到其主政地区的环境表现上，通过“目标责任制”、“一票否决制”等机制，给地方官员强大的政治激励去达成目标。最后，中国污染治理过程中更为重视 “命令控制型”的治理手段，而较少依赖市场机制的治理。这种治理手段的优点在于能够迅速的让污染者将污染成本内部化，尤其在那些减排路径较为明确、技术较为成熟的领域，能够让环境质量改善有较高确定性。

三、未来中国污染治理所面临的挑战与应对

中国过去几年在环境保护领域取得的成就有目共睹，其整体的空气质量已经基本符合中国国家标准。即便如此，我们也应该看到，目前全国平均PM2.5浓度仍然高出WHO新修订标准（5微克/立方米）近6倍。进一步提高环境质量所伴随的居民健康收益和相应的人力资本积累将会是巨大的。那么，中国如何在未来几十年内继续推进与污染的“战争”？在这一过程中，又可能会遇到那些挑战？以下，笔者分别从企业、地方政府、中央政府三个方面讨论未来可能遇到的挑战，并探讨可能的应对思路。

首先，从企业的角度看，虽然目前为止“命令控制型”方式有效降低了污染程度，但这些政策给企业所带来的效率损失和激励扭曲将正在迅速变大，因此，未来监管机构在平衡各方利益的时候将变得更加困难。例如，在很多地区，由于大量的排污企业关停、搬迁、或者强制减产，相关利益相关群体的不满增加。类似的情况或将随着经济的压力在未来更加频繁的出现，因为随着“长在低处的果实”被采摘完后，收获会更困难。在减排初期，大多数企业离生产技术前沿还有一定距离，所以比较容易通过制定新的环保标准、强制企业安装已有的特定减排设施等进行大量的减排。然而，随着这些容易获取的技术和成果已被逐步采纳，进一步减排的难度将加大（对那些已经接近技术前沿的企业来说尤其如此）。在这样的情形下，“命令控制型”政策推进阻力会变大，原因是这些政策很难将不同企业、不同行业、不同地区间减排成本的差异充分考虑进来。

对于这一问题，一种常见的解决方式是更多的引入更多基于市场的环保政策，例如扩大排污权交易、增加污染征税、对减排进行补贴等。这类基于市场的政策，一方面能够让实现减排的成本有效性，另一方面也给企业提供了进一步创新的激励，因此已被被很多国家广泛采用。例如，美国的二氧化硫排放权交易系统作为全世界最大的市场化排污管理体系，在1980年到2003年间将排污量降低了百分之40。有分析指出，该政策的收益远远高于成本，其收益-成本比达到了40比1。印度古吉拉特邦的工业城市Surat市于2019年推行了全球第一个颗粒物排放权交易市场。有证据显示，在并没有增加额外运行成本的情况下，参与排放交易的当地排污企业的排污量下降了约百分之24。目前中国的污染控制主要依赖是“命令控制型”政策，引入更多基于市场的环保政策，将有助提升效率。

然而，在中国特定的制度、经济、社会环境下，命令控制型政策也不能完全被市场型政策取代。如何将两者结合起来并划分各自的适用范围，将会是未来环保政策设计的难点。我们认为，这两类政策主要的权衡在于，在特定的监管领域，是“发现价格”、解决“信息不完全问题”更重要，还是“区域协调”、处理“减排带来的其他外部性”更重要。例如，在信息不对称问题较为严重、污染物减排的边际收益较为同质的区域或行业，“发现价格”（即不同减排企业的边际成本）更为重要，这时就需要更多的引入市场化的环保政策，以显著的提高减排效率、降低减排成本。而如果减排本身会带来其他方面的外部性（例如降低碳排放会影响空气污染、污水减排影响取决与上下游位置和流域网络特征），且这种外部性在不同行业或者区域有显著的差异，则完全基于市场的环保政策则可能带来意想不到的福利损失。例如如碳交易可能导致空气污染从人口密度低的地区向人口密度高的地区转移。与之对比，命令控制型政策可能在协调和解决这类问题时，具有更多的优势。关于这一问题更深入的讨论，可参见笔者与合作者们刚完成的工作论文（He, Pan, and Xie, 2022）。

第二，从地方政府的角度看，监管机构需充分考虑边际减排的成本与收益的差异，注意分类指导，加强政策实施的监督，努力避免 “一刀切”的现象。我们认为，在具体实施环保政策的时候，需要遵循一个简单的原则，即“消费者端尽量少限制、生产过程则需更清洁”。在消费者一侧，要减少限制的主要原因是能源消耗（及相应的排放）通常是人们生活的必需品之一，如果对此进行直接限制则可能导致社会矛盾的激化。而生产过程要更清洁，则包含两方面含义，第一是要助推污染企业生产工艺的电气化，即更多利用电力进行生产而不是直接消耗化石能源进行生产，第二则是大力发展清洁能源满足增加的电力需求。这样，既能够实现环境保护目标（化石能源被清洁电力替代），又能最大程度避免了直接限制消费者能源使用导致的社会成本。

第三，从中央政府角度看，目前的政策设计中大量使用政治激励来确保地方政府有积极性推行政策（问责机制、一票否决等）。在地方政府是单一目标的情况下，如仅需要环保，这种问责机制通常能够发挥很好的效果。但如果政府目标比较多元，广泛的问责或一票否决机制可能就会限制地方政府的风险承担能力。如果地方政府过度厌恶风险，就会对地方经济发展（尤其是投资、创新等）产生不利的影响。同时，还需要看到，在这种强政治激励体系下，还会出现因信息不对称而导致的普遍的道德风险问题。具体来说，由于信息不对称，地方政府会将有限的精力投入到那些更容易被中央观察到的方面，而忽略那些难以观测到的方面[2]。对于污染的监管也有类似的情况出现，即被纳入监管范围的污染减少，但没被纳入监管范围的污染则会增加。为了避免这样的情况发生，需要进一步推进信息公开，并强调群众监督、公众参与的重要性。

四、未来环境经济学研究需要关注的方向

优化环保政策设计，一方面需要政府持续的进行政策调整和改革，另一方面也需要科研人员不断贡献新的知识和洞见。随着中国环保政策的发展和数据访问权的扩大，世界将有大量的机会学习中国的做法和经验，中国环境问题将持续是一个令人兴奋的研究领域。在环境经济学领域，我们认为学术界以下几个方面问题认识仍然存在不足，希望有未来有更多系统性的研究去回答这些问题（详见Greenstone et al. 2021）。

首先，长期污染暴露的影响仍然是科研和政策中最重要的问题。要想估计污染的长期效应，研究者们需要解决若干实证上的挑战，包括识别长期空气污染的外生变化、收集个体长期污染暴露数据、以及控制由地区间污染差异造成的补偿性人口迁移等。然而，由于数据的限制，大多数现有的研究都集中在污染的短期和中期变化上，未来应该有更多准实验或者实验性的研究去分析污染的长期效应。

第二，迄今为止的证据表明，以健康为重点的污染成本量化很可能大大低估了污染的真实成本（例如，Ebenstein and Greenstone, 2020）。我们需要更多关于空气污染如何影响长期的人力资本积累和劳动生产率的研究。

第三，尽管人们在规避性行为方面（如空气净化器、口罩方面的支出）花费了大量的成本，但这些行为能在多大程度上减轻污染的负面影响依然没有得到很好的量化。

第四，在不同的研究中，污染对一些关键结果（如健康）影响大小差异很大，这可能是由包括样本覆盖面、识别策略和时间范围的差异等因素造成的。然而，我们对哪些因素在解释这些效应的差异方面还知之甚少。

第五，需要对水污染的原因和后果以及有效的政策进行更多研究。水污染在动态和空间模式上与空气污染不同，这是由于污染源的不同和溢出效应的性质。尽管中国的空气质量和地表水质量有所改善，但地下水质量在过去十年中略有所下降（Greenstone et al. 2021）；鉴于地下水是中国许多地区饮用水的主要来源，这一趋势尤其值得关注。

最后，对中国土壤污染的经济学研究几乎不存在。土壤污染是中国面对的严峻问题（Sun et al, 2019），但公众讨论在很大程度上忽视了这一威胁。要了解和应对这一挑战，必不可少的第一步是系统性搜集和公开相关数据。