四川省绿色发展促进会

作者：

窦江海 青岛市黄岛区发展研究中心高级经济师

常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，国家碳达峰碳中和标准化总体组成员、中国环境科学学会常务理事、生态环境部环境影响评价委员会专家。曾参与中央生态文明体制改革研究、解读与第三方评估工作，参与京津冀生态环保规划、长江经济带发展规划纲要、雄安新区生态环保规划、粤港澳大湾区生态环保规划的研究或评审工作，参与浙江和福建省生态省建设评估工作，参与《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《长江保护法》等法律的制定或修订工作。多次参加党和国家领导人主持的座谈会。出版《生态文明的前沿政策和法律问题》等著作10余部，发表环境政策和法律论文460余篇。因在环境保护党政同责等领域的研究贡献，2010年当选首都首届十大杰出青年法学家，2016年7月获得全国人大环资委、环境保护部等授予的“绿色中国年度人物”（2014-2015）称号。

目前，关于塑料污染的科学防治问题，产业界和学术界既存在一些共识，也存在一些争议。对于塑料产品的减量化生产和使用，目前各界没有争议，因此将其放到塑料污染治理工作的首位。但是对于近期是优先推广可降解塑料制品还是重点推进一次性不可降解塑料制品的回收利用体系问题，产业界和学术界争议比较大。对于未来如何处理一次性不可降解塑料制品和可降解塑料制品的关系问题，产业界和学术界看法也不尽一致。有必要立足时代的经济、技术和管理条件，从绿色、循环、低碳三个维度算综合账，对我国一次性不可降解塑料制品的污染防治作出科学部署和合理调整。

一、可降解塑料制品的开发和使用以前为何得到社会推崇？

在2007年以前，我国普遍存在垃圾围城、垃圾围村的现象。在垃圾中，白色垃圾特别是传统的不可降解塑料袋和泡沫餐具因为其质量轻、表面积大、颜色靓丽而尤其显目。当时的科技条件和经济条件有限，城乡广泛使用和丢弃的塑料垃圾既难以进入城乡垃圾收集系统，也难以进入垃圾焚烧和发电企业予以焚烧处理。2007年起我国开始重视塑料污染的防治，并把塑料购物袋的减量化使用作为工作突破口。2007年12月，国务院办公厅印发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，规定“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。” 为了让该政策的实施得到法律的强制保障，2008年全国人大常委会通过《循环经济促进法》，为限制不可降解塑料袋和一次性塑料餐具的生产和销售奠定了法制基础。与此同时，我国开始研发一次性可降解塑料制品，如2008年北京奥运会期间，北京市就发放了很多可降解塑料袋。但是由于当时的技术总体不成熟，生产成本与市场价格高，加上社会的环境意识不够，可降解塑料袋并未得到大规模的生产和使用。

二、我国政策此前为何重视可降解塑料制品的替代开发和使用？

2020年1月，国家发展改革委和生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》。该意见指出要“有序禁止、限制部分塑料产品的生产、销售和使用，积极推广替代产品”，“禁止生产和销售厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋”。关于不可降解塑料袋和一次性塑料餐具，意见分别在2020、2022和2025年三个时间节点提出禁限目标。为落实该意见，国家发展改革委等九部门于2020年7月联合印发《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》。为了配合政策实施，一些地方投资建设了可降解塑料生产企业。由于发达国家并未全面推广一次性可降解塑料制品，故没有相关经验和成效可供我国参考，且一次性可降解塑料制品相对不可降解塑料制品，不够结实且价格偏高，产业界和学界普遍存有担心。

为了让一次性塑料污染治理具备充分的法律依据，2020年4月修订的《固体废物污染环境防治法》第69条作出相关规定，值得注意的是，一是该法规定的“禁止、限制生产、销售和使用”的前提条件是依法，即法律有规定才禁止或者限制，而不是完全禁止、限制；二是对于可以生产和使用的产品，鼓励和引导积极回收，把回收作为一项污染防治的关键工作；三是对于一次性塑料产品，该法在规定引导减少使用和积极回收之后，才规定推广应用可降解的替代产品，体现了先立后破的稳妥立法思维。这一法治立场，得到了国家发展改革委2021年7月发布的《“十四五”循环经济发展规划》的响应，该规划将可降解塑料的积极稳妥推广建立在深入评估替代品全生命周期资源环境影响的基础上，因地制宜，不搞“一刀切”。在实施《关于进一步加强塑料污染治理的意见》和《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》时，尤其要注意这一点。

三、我国政策目前为何需强调一次性塑料产品的回收利用？

为了应对严重的雾霾等大气污染，我国于2015年1月1日实施了史上最严《环境保护法》，于2016年1月1日实施了新修订的《大气污染防治法》，在中央生态环境保护督察的督促下，行业的整体形象得到根本改观。自2016年以来，国家开始推行垃圾分类和城乡生活垃圾的集中处置，经过几年的努力，已极难再看见前文所述的塑料污染围城、围村现象。目前，遗留在环境中的一次性不可降解塑料制品数量极少，加上核算全生命周期的绿色、循环、低碳综合账，可降解塑料的综合成本未必比不可降解塑料低，因此有的产业界人士指出，可降解塑料袋是特定时代的产物，除了在有特殊需求的领域可以应用外，目前不宜急于全面推广。

不可降解塑料制品进入垃圾分类处理系统后，如果作为可回收资源投放到可回收垃圾桶中，就最终被回收并再生利用，如果不能被回收还可以进入其他垃圾桶运至垃圾焚烧发电企业焚烧发电。值得注意的是，对经济价值低、杂质含量高难以高质量回收再生利用的不可降解塑料袋和一次性塑料餐具，运至垃圾焚烧发电企业焚烧发电，属于能源化利用，也是废塑料回收利用的一种方式，在近期得到国家政策的支持，如国家发展改革委于2021年7月发布《“十四五”循环经济发展规划》，要求“加强塑料垃圾分类回收和再生利用，加快生活垃圾焚烧处理设施建设，减少塑料垃圾填埋量”。

基于上述分析，可以认为，不可降解塑料制品回收利用体系已经初步建成。在北京的一些小区，可以看见一些垃圾回收人员专门回收一次性透明的聚丙烯塑料快餐盒，而且回收价格明显高于一般塑料，这提高了回收人员开展回收工作的积极性。可见，回收体系的不断健全为不可降解塑料制品的继续生产和使用奠定了充分的管理基础。与此相适应，该类制品仍然有一定的供应基础和需求基础。从上述两方面看，立足于新的经济、技术和管理条件，立足于包装产品保供的先立后破，在倡导绿色生活方式的时代，尽管一次性不可降解塑料制品使用数量会不断减少，但还是会存在很长时间，可降解塑料制品的推广和使用在今后尽管会得到一定发展，但也不会是全方位的。基于此，我国应立足于实际和时代需求，鼓励使用竹篮子、布袋子购物，建立宜塑则塑、宜木则木、宜草则草、宜竹则竹，宜可降解塑料则推广可降解塑料的包装材料生产和使用新格局，同时对不可降解和可降解塑料制品分别开展专门回收体系建设，做到应收尽收且分类处置。

四、我国政策将来如何处理一次性塑料产品和可降解塑料制品的关系

为了专门推进一次性塑料产品的回收利用体系建设，建议细化目前的垃圾分类系统，对于可降解塑料和不可降解塑料，都予以分类收集和专门处置。为了依法防治塑料污染，建议开展专门且系统的政策指引，可规定产品的生态环境影响评估、一次性塑料产品的限制与禁止使用、一次性塑料产品回收及再生利用、一次性塑料产品替代及标准、产品标识、消费者知情购买、进出口管制、塑料污染的监测与生态环境风险预警、塑料污染防治的区域与行业联防联控等制度，建立健全我国塑料污染治理的经济激励、信息公开、宣传教育、行业自律、社会参与、目标责任考核和公益诉讼等机制。