法律概念是法学的基石，是出于法的目的而被定义的、包含着更为具体而明确的法律内容的一种抽象约定。概念“是法律解决问题所必需的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚和理智地思考法律问题”。制定和颁布行为规则或标准，必须要对生活中多种多样的现象与事件进行分类与概括，由此“为统一地、一致地调整或处理相同或基本相似的现象打下基础”。但问题又没有这样简单，法律概念与自然科学中的概念不完全相同，甚至在部门法之间，其概念也不一定等同。甚至于被认为，“并不是法律秩序创造了有助于实现其目的的概念，而恰是概念创造了法律秩序并产生了法律规则”。从这个意义上来说，法律概念正是科学与理性的结合，是法学的核心精华。概念具有时代性与地域性，它不只体现了语言关系，更是科学与思维发展的结果，因此概念应当是不断发展的。除了一些明确而熟知的概念外，各法规中使用的概念或者由法律本身予以定义，或者通过法院的司法材料或法学学术著作予以解释明确。概念的不明确将导致法律结果的不明确。不管是立法、司法到法律实施甚至于法律思想的发展都是围绕着概念而展开的。尤其在现代法学中，交互理论影响下，作为社会现象的法律被描述为一种通讯系统，而法律最主要的符号系统就是语言，且语言表达的重点就是法律概念。当然作为法律基础的概念只是法律的一部分，而且这些概念除了以事实关系为核心外肯定有一个不是很分明的边界地带，特别是当深入分析这些概念时，这时候法律就需要借助利益法理学和价值法理学来对这些概念作进一步的解释与明确。所以说，虽然基本概念是法学的基础，但当研究深入时，这些概念又可能需要其它的解释方法使其明晰。
概念是对客观现象理性的总结，而人类社会的理性认识是在不断进步的。法律概念一方面是法律所必要的，但另一方面又会对法律产生极大的限制。尤其是随着人类社会的发展，对事物的认识日益全面，而法律概念却没有随之而更新，那这样的法律就会抑制发展。由此概念也需要不断进行内涵的更新或者对旧概念的废弃。比如死刑的发展，世界范围内对于死刑废止的讨论，这是一种对于犯罪与刑罚的理性认识的发展过程，死刑在许多国家已经成为历史概念。再比如可持续发展、环境法这些概念的提出，一方面是对人类历史发展的经验总结，另一方面也是开启了新的历史时代与知识领域。概念是理念的最主要承载体。在水治理上也同样，从“管理”到“治理”是一种历史跨跃，而如何理解“水利”将是我国水治理极大的挑战，我国已经提出了从传统的工程水利向资源水利的转变，而资源水利向环境水利的转变还仍停留在研究层面。
水的重要性越来越在全世界范围内达成共识。它是人类生存的前提条件，是经济发展的必要资源，是地球作为人类家园的基本物质。而随着人类社会对水体的影响日益显著，水污染、水短缺的问题已经成为全球性问题。欧洲国家尽管经过多年的治理，其水生态系统相对有所恢复，但随着全球气候不稳定因素的增加，对水体保护的重视没有减少反而更加关注。在国内，从政治气氛上就能感受到这种紧急的形势，从2011年年初的中央一号文件，到往年的“全国”水利工作会议变成今年“中央”水利工作会议，都说明形势危急。水问题的产生主要是随着人类社会的工业化进程，人类的作用力极大地改变了原来的水平衡，水量与水质都受到了严重影响。水体自身健康无法维持的情况下，当然无法向人类社会及其它自然界提供生存维系能力。另外，作为世界性课题的水问题还因为水是全球流通的，特别是在相邻国家之间的跨国界水管理上，成为地区冲突的潜在原因，比如在中东地区以色列与周边阿拉伯国家之间的水资源争夺以及我国西南地区跨界河流的水电开发。在全球气候不稳定的整体背景下，全球范围内的水循环研究还有待进一步展开。
中国的水问题是世界范围内最严重的，不管是北方所谓的“水量型缺水”还是南方的“污染性缺水”。此问题的核心在于当下中国发生着最剧烈的人类社会发展，原来在自然区域与历史时期中形成的水平衡无法再得以维持。所带来的问题也是灾难性的，至少从现有的社会管理应对机制来看，还没有实现水危机减缓的趋势。作为发展中国家，一方面因为西方工业产业转移同时带来了大量污染，另一方面随着经济与社会的发展，中国人的生活习惯随之改变，城市化与现代农业影响下的社会水循环极大地影响着自然的水循环。另外，在能源、交通以及其它环境污染向水体的污染转移都制约着我国水治理的进展。
我国水法对于严重的水问题无法发挥足够有效的影响，其中一个原因即我国《水法》与《水污染防治法》分别将“水资源”和“水环境”、“水量”与“水质”相互割裂，相对于在欧洲及德国日益强调环境的综合治理，我国水法在这方面还没有一个严谨明确、协调统一的概念体系。由此需要对德国及欧盟水法中的核心概念进行考察。以下首先从德国及欧盟法的共有概念进行分析，然后考察其不同点，最后分析这些概念对我国水法的借鉴意义。二、 德国《水平衡管理法》第3条
和欧盟《水框架指令》第二条中
相对应的概念
在此，主要是对2000年欧盟《水框架指令》和2009年新修编的德国《水平衡管理法》进行考察，当然德国与欧盟水法都不仅是指这两部法，但这两部法规是各自水管理领域的基础。这两部法律都对水相关的概念作了集中式的概念定义，在德国《水平衡管理法》第3条共规定了15个水相关的概念，而在欧盟《水框架指令》第二条共规定了41个详细的定义。这为水法中核心概念比较提供了良好的法规基础。当然除了集中在这两条中被明确定义的概念外，还有些在其余法条中重要概念，也有必要进行综合考察。集中进行概念定义为法规的整体理解构建了坚实的基础，一方面对之后的专业用语事先作出明确，将利于简化法律的结构，不必在具体的法条中再作解释；另一方面，这些概念之间本来就形成一种内在体系，是法律所强调的重点所在，并在其内部形成一种体系结构。此外，对于新出现的概念作解释，是法律发展的体现。德国2009年《水平衡管理法》重新修编，增加了对重要概念的明确定义并使之相互协调，这样增加了法律明晰。这些概念不仅是此法的基本概念，同样适用于基于此法所颁布的条例和规章。另外从欧盟法的发展及德国联邦加强水平衡管理领域的立法权限角度看，水法中明确的概念定义也有利于进一步统一各成员国和成员国内各州的水法。因为德国《水平衡管理法》第3条中概念较少，相对容易进行分类，可对其15个概念划分为四类：（1） 前面六个概念：地表水体、沿海水体、地下水、人造水体、显著改变的水体以及水身分为一组；（2） 其后三个概念：水体特征、水体状况和水质分为一组；（3） 再是：有害的水体改变、技术状况和欧盟环境审计三个概念为一组；（4） 最后是：流域（集水区）、支流域（支集水区）和流域单元为一组。而相应的在欧盟《水框架指令》中第二条前12个概念定义：地表水体、地下水、内陆水体、河流、湖泊、过渡性水体、沿海水体、人造水体、重大改变的水体、地表水身、含水层和地下水身，其相对应是德国法中的第（1）组；接着从第13项到16项是一组：流域、支流域、流域单元和主管机构，相对应德国法中的第（4）组；然后是从第17项到第28项：地表水状况、良好的地表水状况、地下水状况、良好的地下水状况、生态状况、良好的生态状况、良好的生态潜力、良好的一表水化学状况、良好的地下水化学状况、水量状况、可用水下水资源和良好的水量状况这十二个概念，与德国法第（2）组相接近；然后是余下的第29到41项：有害物质、重点物质、污染物、直接排入地下水、污染、环境目标、环境质量标准、综合方法、人类用水、供水和水处理行为、用水、排放限额、排放控制这十三个概念，与德国法第（3）组相接近的是环境目标、环境质量标准和综合方法这三个概念。以下分别从四组进行分析。
这被规定在德国《水平衡管理法》第3条第1项至第6项，相应在欧盟《水框架指令》第二条第1项至第12项予以规定。在德国法中，水体由地表水体、沿海水体和地下水三部分构成。而在欧盟法中则包括地下水和地表水，而地表水又包括为内陆地表水、过渡性水体和沿海水体（第二条第1项）。其中对于地下水（分别规定了第3条第3项和第二条第2项中）的规定基本一致，都是指存在于饱和层中直接与地面或底土接触的水。另外，对于沿海水体（分别规定了第3条第2项和第二条第7项）也基本一致，依德国法规定为中等高水位时海岸线或地表水体的临海界线与沿海临海界线之间的海域。但对此，欧盟水法还规定了过渡性水体，这部分水体界于地表水体与沿海水体之间，在德国水法中没有单独作为特殊水体予以列举，依《水框架指令》第6项规定，是指：河口附近的地表水体，由于接近沿海水体，略带咸味，但基本上受淡水径流影响。这部分在德国法中是直接包括在地表水体之内的。另外基本一致的还有人造水体（分别规定在第3条第4项和第二条第8项下）和显著改变的水体（分别规定在第3条第5项和第二条第9项下）。其中因为对地表水体的范围认定不一样，欧盟水法中的地表水体包括了沿海水体，所以在定义中，在德国法中是强调了地表水体和沿海水体，而欧盟法中只简单表述为“地表水体”，但在实质范围上是一致的。对于显著改变的水体强调是受人类行为作用的一种物理改变。这里的物理特征主要是指受水床和岸形影响的水体的结构和形状。这两个概念主要是在确定管理目标时显得重要，它们与自然的水体相对应的，这就根据水体受人类影响的程度分为自然的、重大改变的以及人造的水体三个类型。另外在第3条第6项中规定了水身分为地表水身和地下水身，而这两个概念分别规定在《水框架指令》的第二条第10和12项下，具体意义上也是一致的。前两个概念从德国法的角度就早已在使用，集中定义是为与欧盟《水框架指令》的要求协调一致，而水身这个概念因为水框架指令中特别作为水体一部分被定义，在《水平衡管理法》中，这个概念事实上并没有在其余法条中使用，可认为就只服务于为同欧盟水法的协调一致。因此可以说在此作为集中定义，是不是核心概念的地位是值得怀疑的。在这部分中，欧盟《水框架指令》还对于内陆水（第3项）、河流（第4项）、湖泊（第5项）以及含水层作了明确的概念定义。这是对于不同水体的具体细化。这些概念在德国法中已经形成统一，并没有作出明确规定的必要。从两部法律中对于沿海水体的列举，这也是与联合国《21世纪议程》中第十八章的规定相衔接的，体现了沿海水体日益成为发达国家水法中的规范对象，与内陆水体有着紧密的联系。
在德国水法第3条第7项到第9项中规定了水体特征、水体状况和水质，这是水法所要实现的对水体最核心的管理目标。其中水体状况（第3条第8项）是指：与水身相关的，作为生态的、化学的或水量相关的状态之水体特征；对人造水体和被列为显著改变的水体，以生态趋势替代生态状况；而水质（第3条第9项）是指：地表水体或沿海水体以及地下水中的水之物理的、化学的和生物的特征。这两个概念之间的关系很明确，水质只是涉及到水体中的水的质量指标，与水量没有关系，而且这里用的是生物的特征。而水体状况是指与水身相关的，是具有一定数量的，即与水量相关的，而且这里用的是生态学的特征。而在对水体状况定义中的生态趋势这个概念完全来自欧盟的《水框架指令》第二条第23项的规定，是指按附件五的有关规定分类，某显著改变的水体或人造水体的生态状况。德国《水平衡管理法》这二个概念其实涵盖了欧盟《水框架指令》中第二条第17项到第28项的规定，即地表水状况、地下水状况、生态状况、化学状况、水量状况及其相应的良好标准。这样的规定分别对于地表水和地下水从生态、化学及水量进行明确，这是服务于欧盟《水框架指令》中明确规定了自指令生效之日起15年内，使地表水体、地下水和保护区的水质状况达到良好的要求这个环境保护目标的。但从整体上来说，就这些概念的定义编排而言，欧盟水法相对混乱，没有德国水法来得简洁。而且德国《水平衡管理法》第3条第7项中还规定了相对于水体状况的水体特征，这是欧盟《水框架指令》中没有的，至少是没有明确规定的，它是指：与水质、水量、水体生态和水形态学相关的水体及其局部之特征。由此可以明确，它是涵盖范围最广的概念，即考虑到水质和水量，还考虑到水体生态学，在这个前提上就相当于只限定于水身考察的水体状况之范围，但它还包括了要对水形态学特征的考察，即需要考虑到河床下垫面、岸沿边坎以及一定的沿河岸带。应该说第9项中的水质是继承了传统德国水法中的核心概念，而第8项中水体状况是对于欧盟水法中要求的引入，与之相统一，而第7项中的水体特征这个概念在德国水法中是新的发展。因此总体上，德国水法中的这三个概念是对于欧盟水法中第17项到第28项概念的概括和超越。在此应该明显注意到，水量与水质已经不是德国及欧盟水法所要规范的主要客体，在综合性理念的不断影响下，将水量、水质、水体生态、水形态等集中涵盖的水体状况与水体特征成为水治理中的重要客体。
在德国《水平衡管理法》第10项到12项中分别规定了有害的水体改变、技术状况和欧盟环境审计。有害的水体改变和技术状况是德国水法最核心的规范手段。而欧盟环境审计是为了与欧盟法律的协调与衔接，是对于欧盟2001第761号《生态审计条例》第2条字母t下的规定转化到德国国内法中。在欧盟法中规定，所在位置是位于一定的地理上的确定地点的，置于组织控制下的，实施经营、进行生产和提供服务的包括所有基础设施、所有设备和所有物质的整个场所。一个企业的多个地点可以一起以一个组织单位向生态审计登记处进行登记，但每个地点都应该注明。此规定也有针对跨国企业加强管理的意图。第3条第10项中有害的水体改变是指：影响公共福祉的，特别是公共水供应，或者不符合本法规定的、根据本法所颁布的或者其它的水法法规所确定的要求之水体特征改变。这里的水体特征与第7项联系起来。因为水法规定对于各种的水体使用的不同要求，因此水体改变的损害范围也可能相应不同。在此意义上“有害的水体改变”是作为上位概念，包括了所有在本法中规定的对于水体特征带来负面影响的情形。此处“有害的水体改变”的概念是借鉴了德国《污染防治法》第3条中的禁止授予水法上的许可或特许之“有害的环境影响”的概念。在此概念中不仅包括对水体的“改变”同时也要以“有害”为要素。另外，这个概念也包括作为“水体特征”的相应方面的影响，比如水质和水体状况以及各种不允许的水体改变程度：绝对禁止、禁止不利改变的谨慎原则、显著的不利改变、影响公共福祉的改变。而这里的“公共水供应”尤其是指公共的饮用水供应。在此虽然只是简单的表述为“有害的水体改变”，但其内涵是相当丰富的。有害的水体改变其核心利益是对于公共福祉的侵犯，而这公共福祉的最核心就是公共饮用水的保障。在《水平衡管理法》法条中没有对于涉水的公共福祉予以明确定义，就此将取决于司法的审查。因为从水体使用的事实关系和目的上的多样性，只能予以个案考察。即这涉及到水法对多种用水利益的规范与保障，这既涉及到本法中的法律规定，同时还涉及到其它法律对水上利益的规定。可以说这里的公共福祉既包括了水利方面的利益，同时也包括水体生态的利益，这与德国《水平衡管理法》第1条中的水法目标相一致，即：本法之目的在于，通过一种可持续的水体管理，保护作为生态平衡中的组成部分、作为人类的生存基础、作为动植物的生存空间以及作为可利用物之水体。除在法条中强调的公共水供应外，属于公共福祉的还包括渔业、废水处理、有序排泄、水作为动植物生存场所、有益和高效的水体使用之公共利益、居住区的洪水防范和灌溉、排水以及其它共同需要（如水景观）。与《水平衡管理法》的规定不符的水体特征之改变即视为有害的，就未能满足公法上的要求，因此就不能获得水法上的许可或特许。在第11项中规定了技术状况，它是指先进的工序、装备或者经营方式的发展现状，总体上确保通过此类包括限制向空气、水和土壤的排放，保障设施安全和环境适应的垃圾处理以及其它避免和减少对环境的影响之措施的实践能力，以实现对环境的一种整体较高保护水平。在规定技术状况时，尤其需要考虑到在附件1中所列标准。这个概念等同于欧盟法中的“最好可供使用技术”来理解。虽然这里用了“技术”状况的概念，但就像在定义中表述的，不仅是机械科技，同样还包括先进的工序和运营方式等，不只是末端的治理技术，而是所有阶段中使用最好的技术。这个“先进”性是不断发展的，不仅体现在通过行政条例或规章对于具体技术进行规定，更是体现在这个明确的列表是不断更新的，随着科技与知识的发展，不断定期予以审查并加以更新。另外这种最好的技术标准不是没有限制的高要求，而是经过行政部门的综合考虑，在实践中可以被事实接受，同时也是能将污染降至最小的可应用技术。在此要区分与科学技术上的状况和共同认可的技术规则之间的区别，科学技术上的状况是最先进的科学发展前沿，而本条中的技术状况是指依据技术发展的前沿所相适的、必要的和合适的标准，在此包括着技术上和经济上可实现的进步性，而共同认可的技术规则是第三阶段的，相对较低的标准。对于技术状况的规定要依据附件I中列举的需要被考虑到的标准，这是实践的具体依据，是技术状况可执行的细化。因为它们作为法律的附件，同样具备法律的效力。这些技术状况主要是考虑到以下的一些因素：减少垃圾的技术、更少的危害物质、在程序中生产和使用物质以及垃圾的再利用、节能、少污染排放等方面。与此相对应的在欧盟《水框架指令》上主要是指第34项到第36项中：环境目标、环境质量标准和综合方法的规定，第34项和第36项各分别指向《水框架指令》的第四条和第十条。其中第四条的环境目标的规定，这是欧盟《水框架指令》的一大特点，即明确对于地表水、地下水及保护区的环境目标规定了在一定的期限内根据相应水体要实现的目标及法定的例外情形。应当说欧盟《水框架指令》就是围绕这个环境目标所展开的，以此目标为导向的。但在第34项中的这个概念不能视为定义，而更是一种指向，其实质主要是为实现以水质为核心良好的水体状况。在此意义上，对德国《水平衡管理法》第3条第10项“有害的水体改变”的管理与控制就是实现此环境目标的核心。当然除了消极的防卫外，还需要采取积极的维护改善措施。而第35项下的环境质量标准，是服务于环境目标的，明确规定：环境质量标准是指为保护人类健康与环境，特定一种或多种污染物在水中、沉淀泥沙中或水生生物群落中的浓度限值。如此规定是对于水体状况的进一步明确，即水体状况以保护人类健康与环境为目的，以污染物在水中的浓度限值为核心。但与此相对，德国《水平衡管理法》中的“水体特征”概念更为全面，除此外还强调了水形态学上的关注。而第36项中所指的综合方法，也同样是指向欧盟《水框架指令》第十条规定。在第十条第2款第1项中就规定，成员国应确保运用最佳的可利用技术来控制排放。在这个意义上，是与德国法中的技术状况概念具有相同意义的。
在《水平衡管理法》第3条第13项到第15项规定了流域（集水区）、支流域（支集水区）和流域单元。在中文概念中的“流域”，其实涵盖了本法作了区分的二层意思，一是指第13项中的集水区的意思，是指来自此区域，整个地表径流通过地表水体向唯一的河口、三角江或者三角洲流入大海，这是纯自然地理意义上的区域分界，而另一层意思是第15项中的流域单元，这就超越了第13项中纯自然地理的意义，而是指由一个或者多个相邻的集水区域以及根据第7条第5款第2句被归入的地下水和沿海水体组成的,作为对集水区域管理的主要部分被确定下来的陆域和海域。在这个意义上它可能是由相邻的多个集水区域组成，而且是包括了地下水和沿海水体，其重要意义是为了有利于进行行政管理而人为由国家确定下来的，即这是一种依据一定科学知识而结合行政管理行为而进行的划分。与此相对应，在欧盟《水框架指令》中是第二条第13项到第16项的规定，其中第13项到第15项规定集水区、子集水区和流域单元，与德国法中的规定一致。而第16项中还规定了“主管机构”是指根据第三条第2款或第3款确定的一个或数个职责机构。虽然从字面上看上去主管机构与本部分的集水区及流域单元没有直接字面上的联系，而实质上，根据《水框架指令》第三条的规定，所谓的主管机构就是基于集水区或流域单元所要求成员国国内相应予以确定的管理机构。综上，依照德国《水平衡管理法》第3条中的共15个概念，大致分为四个部分，与欧盟《水框架指令》相比较进行了分析。以上，对德国及欧盟水法中共有的予以集中定义的基本概念作了理解、分析与对比。三、《水平衡管理法》与
欧盟《水框架指令》中
不完全对应的概念
另外从德国《水平衡管理法》与欧盟《水框架指令》的法律性质来看，虽然成员国国内法要遵从欧盟法的相关规定，但在法律形式上，欧盟指令中只对成员国有效，所以在实施中往往难以得到贯彻，因此欧盟《水框架指令》通过大量的具体定义、通过明确的目标规定以及多个附件都是为了加强其可执行性。但我们可以看到这样四十一个概念的定义，在成员国正式法律中是没有必要的，正式法律除了考虑到法规的易执行性，同样也要考虑到法律的结构性、清晰性和简洁性。所以从德国《水平衡管理法》的角度，部分地集中具有整体性意义的概念，并只对核心的重要概念进行定义，这样做是符合其本身正式法律的地位的。从这一点上来说，欧盟《水框架指令》中的概念项中有的根本不是定义，只是一种法规的指向，这些概念本身就构成了一种法律规定，相对于其一共26条规定和11个附件，这些概念其实在根本上就以概念统一的形式对欧盟成员国进行了十分有影响力的定调，即法律概念的规范是欧盟统一的一种认同方式。由此在这个意义上也能理解，《水框架指令》中的概念之间不如德国法中的概念之间更有逻辑结构，因为有的概念它还起着统一欧盟内相关概念的作用。下面将从欧盟《水框架指令》第二条中和《水平衡管理法》中的各自特有的定义分别进行介绍与分析。
除了以上分析的与德国《水平衡管理法》相接近的对应概念定义外，欧盟《水框架指令》中还有第29项到第33项以及第37项到第38项的概念不能在德国《水平衡管理法》第3条中找到直接对应的概念定义，其分别是：有害物质、重点物质、污染物、直接排入地下水、污染、人类消耗性用水、供水和水处理服务、用水、排放限额以及排放控制。对于有害物质，在欧盟法中是指有毒的持续存在的并易于引起生物积累的物质或物质群以及导致同等担忧程度的其它物质或物质群。这个概念在德国法中相对应的是“水危害物质”，在第62条第3款中被予以定义，但只限定第三章第三节中应用，其规定：在本节意义上的水危害物质是固体的、液体和气态物质，会持续或以一种明显（不是不显著的）程度导致水质不利变化的。根据此概念，它实际上也同时包含了欧盟《水框架指令》中第30项中的重点物质和污染物。在第30项下也只是一个具体的条文指向，重点物质是指根据第十六条第2款规定在附件十中所列明的物质。而其中的重点危害物质是指按照第十六条第3款和第6款所规定的并必须按第十六条第1款和第8款的规定采取措施的物质。而第31项中的污染物是指容易造成污染的物质，特别是附件八中所列明的物质。由此，可以说欧盟法中的有害物质、重点物质与污染物，是对于物质从危害的程度与严重性进行的区分，但其又是相互交叉的，在范围上是超越德国《水平衡管理法》中第62条中的水危害物质的概念范围的。两者相比较，德国水法中的水危害物质更具有针对性。在第32项、第33项及第39项下规定了直接排入地下水、污染和用水的概念。直接排入地下水是指污染物未先经土壤或底土的过滤沉淀而排入地下水。而污染是指出于人类活动造成各种物质或热量直接或间接进入到空气、水或土壤中，对人类健康或水生态系统或直接依赖于水生态系统的陆地生态系统可能造成损害、导致事物价值受损或使得环境的舒适性以及其他的合法利用受到削弱和破坏。从此定义中侧重于对水体的污染，但由于污染的可转移性，即包括污染源的可转移和污染结果的可转移，所以这个污染的定义指向更为广泛。另外还有第39项中的用水：指根据第五条和附件二规定所确定的，且对水体状况有明显影响的水服务和其他活动。此概念适用于第一条和根据第五条及附件三（２）进行的经济分析。考察《水平衡管理法》中，可以找到在其第9条中对于使用的相对抽象的定义，在此条中同时采用了列举式（第1款）加抽象概括补充（第2款）并补充以排除式（第3款）三种定义方式。这也说明了水体使用在整个水法中的核心地位，也有批评者质疑为什么不把“使用”这个概念列入到第3条中集中予以定义，可能从立法者的角度也是应该有考虑到的，但对于“使用”的规定更需要用完整的一条规定来明确其定义，这也是一种强调与重视。在德国《水平衡管理法》第9条中规定了：“（1）本法意义上的“使用”是指：1.从地表水体取水和引水，2.地表水体的截蓄和下降，3.从地表水体取出固体物质，只要这种行为对水体特征有影响，4.将物质倾倒和排入水体， 5.抽取，裸露，排出地下水。（2）作为使用适用的还指：1.利用规定用于这方面的或相应的设施截蓄、下降和改道地下水，2.持续的或以不仅是轻微程度致使水质不利改变的措施。（3）为致力于在第67条第2款意义上的水体建设采取的措施，不视为使用。只要在此过程中不应用化学物质，此同样适用于水体的维护措施。”这条规定可以说是德国《水平衡管理法》的核心，因为法律对水体保护也只能通过规范人们对水体的使用作为基本入手，由此确立作为监管法规核心的审批制度。在此对水体使用的明确规定，也就是明确了水法所要规范的核心对象。当然除此外还有针对自然导致的水情的应对，比如洪水与干旱等，但即使是在这些方面，也仍然是要从人们使用水体和积极的保护措施这方面入手。法律只对人的行为进行调整与规范。在欧盟《水框架指令》第二条第37项到第41项中还规定了“人类消费用的水”、“水服务”、“排放限值”与“排放控制”。其中人类消费用的水是指依欧盟第98/83号《关于人类消费用水的质量指令》的定义。在此指令的第2条规定了人类消费用水是指：1.处于原始状况的或经作为饮用、厨用或其它家政目的而净化的所有的水，而不用考虑其来源和是否是从来自水网、饮料机、瓶装或其它容器来提供；2.在一个食品企业为生产、处理、储藏或用于作为为人类消费用为目的的产品销售或消耗的所有的水，只要成员国职责机构相信，水的质量不可能影响到最后产品的享用适当性。与此相近似的概念不能在德国《水平衡管理法》中找到，与此有一定关联的就是第50条关于公共供水的规定，但也没有“人类消费用的水”的概念，而这方面的规定是具体规定在德国《饮用水条例》中。而第38项中所指的“水服务”是指为家庭、公共机构或经济活动提供的以下服务：包括取用、截蓄、存储、处理及分配地表水或地下水和污水收集和处理设施，以使最终向地表水的排放。在德国《水平衡管理法》中没有使用水服务这样的概念，但正如在其第50条第1款规定中指出的：服务于公众的水供应是一项生存保障任务（民生），以及在第56条废水处理义务中规定：“废水由依州法赋予义务的公法上的法人（废水处理义务人）来处理。各州可以规定，在哪些条件下废水处理可以由不同于第1句中所指废水处理义务人承担。废水处理义务人为履行其义务可以利用第三方。”所以区别于英国的供水企业私有化，在德国、奥地利以及瑞士，公共水供应与废水处理的任务在很大程度上都是置于国家及当地公共组织的手中，尤其是以水公社、水协会为形式。在德国也有缓慢的很小一部分依私法组织的供应企业，但其大部分控制权还是在地方公共机构手中。当然这从欧盟角度出发，在供水与废水处理上的确是一个非常巨大的市场，这样的规定一方面是为欧洲的统一服务市场创造条件，另一方面也有利于欧盟内的相关企业在面临竞争时更具竞争力。另外，在欧盟《水框架指令》第二条最后二项即第40项和第41项的“排放限值”和“排放控制”。排放限值是指：某种或某群排放物的用某些专门参数表述的质量、浓度或级别的限度，在一段时间或数个时间段内不能超越。而排放控制是指：特定的排放限制规定，例如一个排放限额，或者就某一排放的影响、性质或其他特点规定限制或条件，或者就影响排放的运行条件规定限制或条件。因此排放限值只是排放控制的一种手段，排放控制可以表现为许多种形式，甚至于禁止排放。排放限值的概念在《水平衡管理法》没有明确提出，但在《联邦污染防治法》第7条第1款第2项中作了规定，联邦政府被授权制订不允许从设施中排放的污染限值。同样在此法中第3条第6项，对于技术状况的规定中出现了“排放限制”的，由此可以明确，在欧盟《水框架指令》中“排放控制”是与《水平衡管理法》中“技术状况”紧密联系在一起的，技术状况是排放控制的重要手段。（二）德国《水平衡管理法》
中没有集中规定的几个概念
德国原《水平衡管理法》也有个别的概念定义，但不是完全集中式的。现第3条中的集中对概念的定义是对欧盟《水框架指令》第二条的借鉴，第4项到第10项是完全新的法律定义，其中“水身”、“水体特征”、“有害的水体改变”是完全新引入水法中的概念，而“水体状况”和“水质”是法律上的首次定义。这一方面有利于德国水法转化欧盟《水框架指令》的内容，另一方面这种立法技术也有利于简化法律与法规更加透明。但《水平衡管理法》中也不是把所有的概念都予以集中，其它如“使用”（第9条）、“废水”（第54条）、“水危害物质”（第62条第3款）、“水体建设”（第67条第2款）、“洪水”（第72条）、“洪泄区（蓄滞洪区）”（第76条第1款）同样在其它的条款中进行了定义。由此对于集中进行定义的概念也要进行分析，不是所有的概念都需要集中，而需要考察是否对整部法律有整体性意义。如果只是对于某个章节具有重要相关性，那在具体章节中可能更适宜进行概念定义。以上在介绍欧盟水法中特殊概念中已经对德国水法中的“使用”和“水危害物质”作了介绍及对比。以下对于废水、水体建设、洪水及洪泄区的概念进行介绍。在德国《水平衡管理法》第54条第1款第1句中规定废水，它包括：1. 通过家庭的、工商业的、农业的或经其它使用使水的特征上被改变的水并在干旱天气共同汇流一起的水（污水)；2. 由雨水从居住区或被硬化地面汇集的水（雨水）。由此我们可以知道，废水不仅是指污水也同时包括特定区域的雨水，尤其是在城市中降水。另外，在本款第2句中还规定“那些从垃圾处理、堆置和转移设施中分离和汇集的液体也视作为污水”。另外在《水平衡管理法》第67条第2款中对于“水体建设”予以明确，是指：“水体建设是水体或其堤岸的建造、移除和显著的改造。当水体只是在有限的短时间内存在且水管理不因此受到明显影响的，不涉及水体建设。影响洪水径流的海塘和堤防以及海岸保护的建筑物等同于水体建设。”这个概念也与本条中的第1款，即水体建设的原则密切相关，在第1款中规定：“水体建设应当如此进行，以使自然的调整区域（水涨落区）得以保持，自然的径流过程没有被明显地改变，自然空间的生存共同体被保持以及避免水体状况的其它不利改变，当这些不可能时，应当予以平衡。”这条很清楚地表明了这里的水体建设一方面服务于洪水防范，尤其是保护自然的涨落区及以自然径流过程，而对于自然空间的生存共同体方面要保障动植物及其世界，也同时强调了水与动植物世界的关系。而在不能得到保障时，就需要采取平衡措施，这也表明了，在规划考虑上，水体自然状态的保持并不是具有绝对的优先性，比如当洪水及饮用水供应短缺时，在考虑到平衡措施下，也可以改变相应的水体状况。另外，还明确水体建设不只是指地表水体的建设，同时还包括对于沿海水体的建设。欧盟《水框架指令》中没有涉及到防洪领域，对于防洪的内容规定在2007年的《欧盟防洪风险管理与评价指令》中。德国《水平衡管理法》对于“洪水”与“洪泄区”的定义分别规定在“洪水防治”一节中，第72条明确规定：“洪水是指由地表水或者入浸沿海地区的海水对通常不被水浸没的陆地在有限时期内的淹没。”在第76条第1款：“洪泄区是指位于地表水体与海塘或高堤间的区域和在洪水时被淹没或流经的或者出于削洪和蓄水需要的其它区域。只要州法没有其它的规定，洪淹区不指那些主要受潮汐影响的区域。”
整体上，我国《水法》与《水污染防治法》中都没有专门的条款对于其法规中的基本概念予以明确定义。与德国及欧盟水法相比较可以除了没有集中进行概念定义外，更为具体的表现为以下几点：首先，我国水法没有对于沿海水体的明确规范。《水法》第2条第2款规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。与德国及欧盟水法比较，我国水法中没有包括“沿海水体”这一概念。虽然在《水法》第80条规定：“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”这是不是就能说明我国对沿海水体是适用《海洋保护法》的规定的呢？正如在第80条中所用词语“海水”，其表明了与淡水保护的区别。而法律上，对于内陆水与海水之间的界限也没有法律上的明确规定。对于淡水与海水之间的过渡地带，因为水体的流动性和淡水资源的日益珍贵，对于这部分水体的保护必须予以加强。正如在欧盟《水框架指令》制定原则第17项中所表明的，“一项有效而统一的水政策必须考虑邻近海岸与河口或海湾内或内海的水生态系统的脆弱性，因为流入其中的内陆水体质量对它们的平衡状态具有很大的影响。而且，保护流域内的水体状况将会通过促进鱼群保护（包括沿海鱼群在内）产生经济效益。另外，因为这部分水体与陆地相接近，受到的污染也与单纯的海水有着不同，主要还是从陆地上排放的污染物，如果能从淡水资源统一保护的角度出发更为有利。而且在实践上，一方面我国沿海水体的污染有着进一步恶化的趋势，大量的工业区与开发区越来越面向大海；另一方面，海洋战略的提出要求更加重视海洋资源的保护与利用。由此沿海水体将是下一次水法修订中必须要面对的一个重要调整对象。此外，也没有根据人类对水体的不同影响程度进行区别分类。正是以环境导向为核心的水体保护，所以在德国法及欧盟法中都对人造水体及明显改变的水体与自然水体作了区别。这方面我国水法中都没有涉及。这也是基于不同的管理理念，在环境保护理念下综合的水体保护根据不同的保护目标，需要针对不同的水体采取不同的措施以及实现不同的目标。实际上在对水体的分类上就是一个综合的考察分析过程。其次，我国水法中分别侧重水资源与水环境概念的应用，缺乏统一的水及水体的概念。《水法》中一共使用“水资源”65处，在《水污染防治法》中只有5处使用了“水资源”的概念，而且其中4处是指流域的水资源保护机构，另一处在第16条中指“调度水资源”。这在一定程度上可以被理解为，水利部门主导立法及主要负责实施的《水法》是从资源管理的角度出发的，包括“水资源”的使用与保护，而环保部门主导立法及负责实施的《水污染防治法》则从环境管理的角度出发，规范“水环境”治理与防护。在欧盟水法中也有若干水资源的表述，侧重从水经济的角度出发的，但更多用“水体”或“水”的概念，正如在欧盟《水框架指令》制定原则中第1项就指出：水不是一般的商品，是一种必须加以保护、守卫及珍惜的遗产。以及在第2项中明确表述，“必须立法保护生态质量”。我国在水利工作中把水的资源利益与环境利益很大程度上对立了起来，所以在“水资源”这个概念的使用上，轻视了环境保护的水生态利益，这将加剧水利与环境保护部门的实践分割。而事实上，正如欧盟《水框架指令》制定原因第15项表明的，“供水属于一种民生服务业”和第二条第38项中对于水服务的定义。水的价值在现历史阶段还不能被有效评价，或者可以说水是无价的，在现有的法律制度框架内，水的价值还只是体现了一种基于水上的服务价值。这也与水作为联合国文件中强调的作为人权内容之一的精神是一致的。水资源、水环境概念的使用在一定的程度上违背了水法统一综合进行管理的理念。然后，我国水法只有水质与水量的分割，没有水体特征与水体状况这样综合的概念。从德国《水平衡管理法》和欧盟《水框架指令》的发展来看，水质只是水法中一个方面的内容，而水体状况、水体特征这些从水综合管理的角度，更全面的纳入到水体保护中来。水体特征甚至不仅包括了水身，还包括与水相接的一定的土地，以及有关的生物圈。所以在对水体保护的指标上，除了水量外，不仅指水的化学状况更是包括水身的生态状况以及物理状况。可以说在德国及欧盟法意义上的水质，是比我国仅考虑到化学状况要丰富与深刻，也因此更能全面实际地保护水体。水不是单独地存在的，水体也不是孤立的。另外，我国的水利规划并没有真实地贯彻环境保护的利益，侧重强调对环境利益的保护。“综合规划”和“专业规划”在我国《水法》第14条第3款对进行了明确定义。这些规划的定义对于加强水体建设与保护上是具有非常重要的意义的，但所体现的更多还只是资源利用法上，即经济法上的一种规划，而没有从环境保护利益出发。规划的意义，不只是为了对于资源进行平均化，更是因为环境利益在现实经济中没有实在的利益代表，所以国家通过规划。在实现环境的社会管理中，规划是环境法中预防原则的具体体现，事先强调环境利益，对于环境利益与其它利益通过规划手段得到平衡。水体一旦受到污染，治理的成本是污染获利的几十倍甚至上万倍。而且在一些情况下是不可逆的，要想恢复就不再能实现了。当然也有一种功能性取代的说法，但所谓的功能性恢复中的功能只是相对于人类社会而言的。其余，我国水法中的概念仍然体现在工程水利的阶段。在《水法》最后一章第79条规定：“本法所称水工程，是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。”正如名称所指出的，都是指工程类措施，这也是我国水利实践中重工程、轻管理的反映。与我国大兴水土相反，欧洲国家回复自然的理念已经正在实践中。与大量的集中型供水、水处理相补充，许多分散型的供水、水处理在技术不断进步的今天，更符合环保与节能的理念。
在本文中无法完成对我国水法基础概念的立法建议，但基于以上的讨论与分析，可以试图确定几个重要的理念：为理顺《水法》与《水污染防治法》、《防洪法》和《水土防治法》之间的关系，《水法》作为水管理的基本法地位需要扭转其进一步偏向作为资源管理法的趋势，而要作为更高层面来统筹水体保护制度，由此需要在下一次《水法》修订中用明确的概念定义来实现这样的目标。《水法》不能再演变成为《水资源法》，而应回归为如立法之初的作为水法的基本法地位。统一的水法基础概念，能避免水法的分裂与矛盾。统一的水法基础概念，能避免部门利益在立法中过于突出。在具体的概念上，要基于先进的环境保护的理念之上。我国现有的资源使用与环境保护的二分法，用资源的可持续利用来替代环境保护的地位是很有问题的，可持续性问题在很大程度上被曲解了，可持续性包括社会、经济与生态三个方面，在强调可持续性利用的前提下，社会与生态方面的利益无法得到充分的体现。环境保护有着自己独立的利益，与利用有着不直接的联系。如果仍然停留在资源的长久利用上，这完全低估了现代环境法崛起的意义。而环境法要求用预防原则、责任人原则和合作原则。尤其是综合的环境保护趋势要求在水相关的定义中，水体是水法的规范对象，而不再是水这种物质，对水体使用的规范要超越水使用，还要包括河岸建设、对水流的影响，而其中最核心的就是“有害的水体改变”，这种有害不再只是水质、水量，还包括水体的物理、生态状况，是指水体特征的改变。我国《水法》和《水污染防治法》各自通过2002年及2008年的修订在其第一条的立法目的中添加了“可持续”的表述。但可持续水利不能等同“水资源的可持续利用”，也不等同“促进经济社会全面协调可持续发展”。可持续水利是在可持续发展的理念下，在水利工作中通过民主与法治建设，以环境保护为基础的，有利于后代的水体保护。基于此，在《水法》修订中有必要对于“水体使用”做出明确的定义，用使用的利益逐步转交由社会完成，水利管理机构从保护的角度出发，只有这样才能明确行政机关的行政范围与行政职责。现在所谓的“最严格的水资源管理”的口号，不管是从水资源、管理以及最严格三个用词上来说都是值得讨论的。“水体”应当取代水资源，“治理”应当取代管理，而“最严格”是一个没法定义的和谐用词，无法进行比例化与规范，无法实践的操作执行。在针对欧盟水法与德国水法的比较中，德国水法更适合于国内法模式，而欧盟《水框架指令》中的集中式定义还有着其它的成员国国内法不需要的功能。我国在法律规定中，一方面要对核心概念予以明确定义，另一方面也要注意这些概念之间的体系性问题。而且也不是一定要将所有概念都集中，有的只对具体章节有重要性的概念，也可以在相应章节中作出定义。概念体系的构架不仅有助于实现《水法》的理念更新，还将有助于水法的体系统一。作为环境介质的水体，同时也是一个横贯性的法律部门。既要与物质法，比如化学品管理条例、固体废物管理法规、农药化肥相关的规定进行协调；同时也要与一定的设施法相统一，比如化学品储存、油类加工等工业设施的建造、运营的许可、管理上的法规相一致；还与场所相关的法规，比如对于特殊的垃圾堆放场所、渔业饲养场所以及不同的水体进行有区别的管理。只有这样水体保护才能得到多方面的保护，污染的概念才能得到深化，而不只是终端污染治理。水体保护还要与其它的环境法相协调。因此水法中基础概念的构造也要考虑到相关法律法规中的概念，从而确定相互一致。水法是发展的法，尤其是人们面对日益紧张的水资源和在上世纪七十年代环境法在世界范围内的兴起。水涉及到不是单个方面，而是整个生态，是一个系统性问题。水问题在工业化、城市化以及全球化过程中不断尖锐，同样也会在人类的科技进步中逐步得到解决。人们日益认识到，涉及到水的法律不仅是作为行政法下的水体保护、同样也有属于经济法下的供水与水污染处理领域的规定，在此不能仅用价格来体现水的价值，水是无价的。水是循环流动的，相对而言水服务的价格能进行交易，那更能现实的解决水商品的问题。在水管理上，虽然核心是饮用水，但为了有效地保护饮用水安全，不能只限于饮用水水源地，而要从整个水体出发进行保护，这是水的流动性、循环性决定的。因此在水法的基础构架中，也需要以发展的眼光看待水治理。要吸引国外先进的思想，也要创新本国的水利思想。
来源：武汉大学环境法研究所
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